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确保公益普惠，政府要求新求变

发布时间:2015-06-18 01:34:58

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　　编制实施第二期学前教育三年行动计划，一个基本原则是坚持公益普惠。怎样确保以公益普惠思维发展学前教育？这在很大程度上取决于政府的发展意识，涉及在学前教育办园体制、经费投入体制机制、管理体制等方面，如何找出有效的改革路径。

　　2010年以来，从中央到地方政府，致力于通过学前教育普惠政策的制定和实施，来实现教育的起点公平。但是，一项事业的发展，要着眼于效益和质量的提升，追求教育质量才是教育政策改革的目标。

　　去年11月发布的《关于实施第二期学前教育三年行动计划的意见》提出，到2016年，学前三年毛入园率达到75%。在大力普及学前教育的同时，“有质量地普及”是贯穿政策执行的根本原则。在新的发展时期，如何确保学前教育普惠政策有效实施，这不仅是学界关心的问题，也是各级政府今后要明确的方向。

　　“办学主体多元”是改革的一个方向

　　盘活学前教育办园体制

　　在民办园占据全国幼儿园总数近七成的背景下，虽然政府在二期行动计划中明确了“公办园”和“普惠性民办园”的办园格局，但始终未能脱离“非公即私”办园体制的束缚。党的十八届三中全会提出：“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”

　　民办学前教育是市场经济发展的产物。新时期重视发展普惠性民办园，一方面可以缓解财政不足造成的压力，另一方面可以促进学前教育供需结构的调整。但是，民办学前教育市场因本身是准市场、不完全竞争市场和不成熟市场，在价值机制、竞争机制、风险机制上都存在问题。因此，发展普惠性民办园会给政府带来很大的资本投入。

　　《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》规定：“坚持教育公益性原则，健全政府主导、社会参与、办学主体多元、办学形式多样、充满生机活力的办学体制，形成以政府办学为主体、全社会积极参与、公办教育和民办教育共同发展的格局。”

　　如何在学前教育领域实现规划纲要提出的“办学主体多元”？这将是学前教育办园体制改革的一个重大方向。或许我们会发现，国有民营、民办公助、公办民营等形式，是学前教育事业发展的另一道风景，但是这类办园模式迄今为止似乎还没有得到更多的重视。“办学主体多元”意味着投资体制多元化和经费来源多渠道，这一办园思路已经在义务教育和职业教育阶段推广开来。

　　我国财政性学前教育经费投入有限，虽然未来几年要有所增加，但是新增的财政不仅要用于扩大资源，还要提升质量，加强幼儿教师队伍建设。因此，努力盘活幼儿园办园体制，将在很大程度上节约学前教育的经费支出。

　　在办园体制改革上，我国可以试行“混合所有制幼儿园”。混合所有制是经济学上的概念，是指财产权分属于不同性质所有者的经济形式。从宏观层次来讲，既有国有、集体等公有制经济，也有个体、私营、外资等非公有制经济，还包括拥有国有和集体成分的合资、合作经济。在微观层次，则指不同所有制性质的投资主体共同出资组建的企业。狭义的混合反映的是经济性质上的混合，其着眼点在于经济性质；而广义的混合反映的是投资主体的混合，其着眼点在于投资主体。

　　多种投资主体合作举办的教育机构，大体上有这样几种类型：在公办学校基础上，由民间资本参与投资发展起来的；由政府和民营企业共同投资，按民办机制办学；由政府出面组织，国有企业和民营企业共同投资办学；由民间集资、合伙办学。努力盘活学前教育办园体制，不仅有利于公办园的体制改革，也有利于民办园的多样化发展。

　　各级政府应善于聚财和合理理财

　　完善经费投入体制机制

　　充足的学前教育经费是学前教育事业发展的强有力保障，学前教育普惠政策的有效执行离不开政府强有力的财政支持。

　　学前教育的公益性是通过国家和地方政府对学前教育的财政投入体现出来的。但是，目前我国从中央到地方，几乎没有设立学前教育财政专项经费。幼儿园作为基础教育的一部分，其经费与中小学一起统筹安排，很多地方政府常以学前教育属非义务教育为借口，认为学前教育不应该由政府来负担。

　　在加大政府财政投入的同时，必须关注财政资金的投向。过去我国公共财政投入一般指向经济发达城市、公办园或优质示范园等，很少顾及落后地区和其他性质幼儿园，这一财政投入机制往往造成学前教育投资出现“马太效应”。虽然“十二五”期间，中央财政安排了500亿元重点支持中西部地区和东部困难地区发展学前教育，但是短期的巨大投入仍然难以满足事业发展的需求，东、中、西部地区财政投入差距显著，城乡生均财政投入差异巨大，公办园和民办园投入失衡。

　　教育经费政策指向如何筹措教育经费、如何分配教育经费和如何使用教育经费等问题。在学前教育经费不充足的情况下，各级政府应做到善于聚财和合理理财。善于聚财是指做到通过各种渠道筹措教育经费，处理好政府主渠道与其他渠道之间的关系。合理理财应做到合理分配教育经费，处理好教育事业费与教育基本建设费之间的关系。

　　科学合理的财政投入机制，要能有效平衡区域、城乡、不同办园体制幼儿园之间等不同主体的利益。在区域投入上，应对中西部各省份的财政收入与支出能力、学前教育发展基本支出需求进行科学测算，进而有针对性地加大中央财政对学前教育的转移支付力度。在城乡投入上，应着力建立科学的事权与财权相匹配的财政体制，特别针对经济欠发达地区的农村，在“省级统筹，以县为主”的教育管理体制下，应探索“事权上移”或“财权下移”的改革思路。事权上移就是将一部分不适合较低层级政府承担的事权转移至较高层级政府，或者共同承担；财权下移就是要建立规范的财政转移支付制度，将一部分中央政府集中的财权转移给地方政府。

　　总之，要先合理划分好中央和地方的事权，然后根据这种划分配置相应的财权，并将其制度化。在不同办园体制幼儿园投入方面，应重点加大对各类性质的普惠性幼儿园的投入力度。普惠性幼儿园不仅包括教育部门办、集体办、部队办、事业单位办等性质的，还包括普惠性民办幼儿园。由于各类性质普惠性幼儿园的发展历史、运行模式、制度建设各不相同，因此在探讨以直接财政补贴或以间接财政支持时，应视具体情况而异。

　　设立管理机构、配备专职人员

　　　健全学前教育管理体制

　　学前教育事业的发展归结于政府的有所为，而政府的有所为很大程度又取决于政府的发展意识。

　　教育管理体制是实现教育质量的重要途径，在教育事业发展中起着领导、组织、协调、监控和保障等重要作用。教育管理体制是教育管理机构和教育管理制度的结合体，我国现行的教育行政管理体制是根据“统一领导，分级管理”的根本原则，施行中央和地方两级管理。

　　在教育行政管理体制方面，我国学前教育存在着政府职责定位不清晰、职能转变不到位、各级政府各部门间职权责划分不尽合理等主要问题。2010年之前，我国多数省份没有专门管理学前教育的机构，而且没有幼教专职干部，学前教育处于管理不到位、无人管的状态。学前教育行政管理力量严重不足，有调查发现，有一半以上的教育部门没有专门设立的学前教育管理机构，有1/4的教育部门甚至没有专职的学前教育管理人员。学前教育的管理权限过于下放、管理权力过于分散，没有相关立法保障，这种状态严重阻碍了普惠性幼儿园的建设。

　　当前，部分省市开始设立或者恢复学前教育管理机构，如江苏、天津、上海等省市建立完善了学前教育联席会议制度，内蒙古自治区政府成立学前教育工作领导小组，辽宁省教育厅成立学前教育处，陕西省教育厅筹建基础教育三处等。但是，还有部分省市尚未建立学前教育专门的管理机构。

　　建立健全机构，充分发挥其功能，任重而道远。在今后的发展方向上，政府首先要健全学前教育行政管理体制，通过设立学前教育行政管理机构，配备专职的学前教育管理人员，制定相应的教育规范，调节好政府与教育行政部门、教育行政各部门以及政府与幼儿园之间的关系。

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