从我国中职教育的发展轨迹大体可以判断整个职业教育的走势。近20年来，我国中职教育规模结构呈现倒S型波浪式发展轨迹。一是从1980年开始，中职教育招生规模从占高中阶段个位数比例起步逐年扩大，到1997年占高中阶段比例达到61.47%。1998年中职教育规模开始逐年回落，直到2004年触底反弹。2005年起中职教育又逐步呈现规模扩大的趋势，2010年中职教育招生数达到870.42万人，占高中阶段比例达到50.94%，在校生2238.5万人，创历史峰值。此后规模比例不断下行至今，2015年的中职招生数低至601.2万人，在校生数减至1656.7万人，占高中阶段的比例降至41%，规模指标低于10年前的水平。

　　前一个发展高峰期，职业教育基础其实十分薄弱，快速发展得益于当时我国在上世纪90年代开放民办职业教育、大力举办职业中学的政策实施；后一个发展高峰期，国务院分别于2002年和2005年两次召开全国职业教育工作会议，两次作出大力发展职业教育的决定，大力推动职业教育进入改革与发展的快车道。而在这一时期，我国职业院校的办学基础能力仍然比较薄弱，东中西部发展也不平衡。值得关注的是，“十二五”期间，由于国家大力推进示范性高职和中职改革发展示范学校建设，我国一批示范性高职、中职院校建成验收，全国职业院校进入加强内涵建设、提升办学质量的新常态。恰是在这5年间，职业院校招生规模逐年下降，低于10年前的水平，职业院校的办学质量和水平的大幅提升并没能阻止招生规模的下滑。从以上数据信息大致可以得出如下结论：国家层面对职业教育的制度性变革和有效的行政驱动力是直接促进职业教育规模增长的主要推手；加强内涵建设、提升质量促使职业院校回归办学本位，是发展现代职业教育的题中之意，但对前两波的职业教育整体规模消长并无正相关因素。当然，适龄入学人口的下降，是导致职业院校整体规模下降的外部因素，但这一因素同时也对普通教育产生规模消长的直接影响，因此不成为单一作用于职业教育的外部因素。

　　职业教育发达的国家和地区的情况又如何呢？德国、瑞士、英国、澳大利亚、新加坡等国的职业教育发展路径不同，特色各异，但是各国有两个共同点。一是建立了职业教育据以运行的完整而系统的国家职业教育制度；二是政府担当了职业教育发展的主导者和主体责任。而台湾地区实施的与普通教育并行互通的技职教育体系，则是从制度层面兼顾和回应了应试升学的社会惯习和隐形文化传统的需求，技职院校具有与普通院校等值的“符号资本”和价值认可。时至今日，以上国家和地区职业教育规模在高、中等职业教育所占的比例长期保持在50%以上的比例。

　　突破职业院校规模下降的困境，既要重视职业院校的内部性因素，更要重视职业院校的外部性因素。前者主要是指学校的内部运营与管理，加强管理、提升质量，服务发展、促进就业是学校的中心工作。而外部性因素主要是指与职业院校办学的各个直接相关方。必须正视的是，职业院校内部性因素持续完善仍不足以破解职业教育整体发展困境，为此，在持续加强职业院校内涵建设、提升质量的同时，着力解决直接影响职业教育发展的外部性因素，就成为突破困境的当务之需，而国家层面的制度创新无疑是重中之重。笔者认为，以下三个方面，就是当下还没有做好而又亟须完成的“功课”：

　　一是要奠定权威法律基石。目前的《职业教育法》自1996年颁布实施至今已满20年，而职业教育发展的环境和条件已发生了天翻地覆的变化，现有法条缺乏权威性、操作性、时代性是显而易见的，职业院校在需要法律指引和支持时常有无力感和无助感，修法具有极大的紧迫性。如实行职业院校生均经费拨款标准制度，而直到现在很多省份仍然没有实施，职业院校连办学经费都得不到保障。再比如职业院校在开展校企合作活动时，《职业教育法》和其他相关教育法规对校企合作中政府、企业、学校权利、义务规定多是原则性、概括性规定，缺乏具体可操作性，对相关各方的支持、激励措施流于空泛，学校实施校企合作活动缺乏完善的法律保障。我国没有经历过工业革命的洗礼，因此企业也就缺乏参与职业教育的内生基因，通过法律规范企业参与职业教育的责任和义务就显得比西方国家更为重要。

　　二是要建立国家管理体系。一个更具国际竞争力和现代科技含量的现代产业体系，需要一个更具质量和效率的现代职业教育体系来支撑。而当前用人的劳动制度与育人的教育制度的分离，严重制约了建设现代职业教育体系的质量和效率的提升。当前依然存在的“九龙治水”、“二龙戏珠”的职业教育管理职能重叠交叉而又脱节分离的局面，导致劳动市场的用人需求与职业教育的育人供给的对接不足，尤其是行业企业参与、参加职业教育途径的指引不足。此外，也使得职业教育的办学缺乏劳动市场的有效引导和职业预警的适时调控，产教融合、校企合作、工学结合的实施面临重重困难。在地方层面，还存在因不同管理部门支配资源导致公共资源不能综合配置，影响职业教育协调发展的弊端。当前的管理体制已成为严重束缚职业教育发展的桎梏。德国、英国、澳大利亚、端士等国都在国家层面对职业教育建立统筹协调的管理机构，这是这些国家职业教育成功发展可资借鉴的经验。建立职业教育的统筹协调机构，以实现职业教育资源的统筹，实现职业教育发展与改革的综合协调，是实现由职业教育大国向职业教育强国转变的制度保障。

　　三是要建立国家资格框架。一个国家的文化传统，深刻地影响着人们对职业教育的理解与选择。社会性的惯习一旦形成，就会按照自身的逻辑形成一种相对独立和稳定的结构，产生强大的历史惯性。这就是法国社会学家布迪厄的实践逻辑理论揭示的社会惯习现象。中国至今还没有建立起能够回应自身文化传统的认证职业教育的资格框架，而很多国家和地区已经做到了。欧盟成员及候选国共46个国家建立了8级“欧洲资格框架（EQF）”制度，实现了与“欧洲高等教育资格框架（QF-EHEA）”的等值：5级资格等同于“欧洲高等教育资格框架”的“短期高等教育”（专科），6级等同于“学士”，7级等同于“硕士”，8级等同于“博士”。其中，6级“学士”，即职业本科或技能本科。现在，“欧洲资格框架”已成为欧盟各国之间教育证书和职业资格证书评估、比较及相互认定的重要依据。印度也建立了国家职业教育资格框架，职业教育证书体系由两个等级的先前学习认可证书、两个等级的国家准备证书和8个等级的国家能力证书构成，其中5级以上国家能力证书分别对应于学士、硕士和博士学位。而香港早就建立了7级证书制度：即证书、高级证书、文凭、高级文凭、学士、硕士、博士，设立专有机构进行职业能力与资历认可。8级资格证书制度的层级具有规律性和科学性，2011年联合国教科文组织发布的国际教育分类也是8级（教育证书的层级）。台湾地区则完全建立了与普通教育并行的技职教育体系，从高中阶段的高职教育到学士、硕士、博士学位教育系统构建。中华文化学历本位观念根深蒂固，这种文化传统形成的社会“惯习”裹挟着人们以学历标尺来判断和评价职业教育的“符号资本”和社会价值，台湾的做法似乎回应了这种不以人们意志为转移的惯习和价值取向。

　　构建国家资格框架，将学历证书与职业资格证书放在同一层级，从而形成比对、等值，使职业教育的“符号资本”与其他资本可以比较和转化，进而提高职业教育吸引力，使技能人才能得到与普通教育毕业生同等甚至更高的社会地位。

　　此外，随着产业不断升级和技术不断进步对技术技能人才规格要求不断提升、人民群众对教育消费需求能力不断提高，职业学校学生升学意愿增强、就业出口相应提高，这是当前职业教育不能回避的问题。为职业院校学生打通升学通道，应是构建完整的现代职业教育体系的题中应有之意。